[사회복지개론 5강] 사회복지와 정책: 상이한 정책에 대한 시선

1. 정책 이해의 창

1) 제도와 정책: 세력이 만든 이념의 집

• 영국에서 상류층을 식별하는 가장 중요한 기준은 어휘, 발음, 어조 등이다. 이처럼 언어가 존재의 집이라면 이념의 집은 제도(정책)이다. 즉, 이념은 스스로 자신을 표현하지 않는다. 이념의 주인이 세력이라고 했을 때, 세력은 법과 제도, 그리고 정책이라는 이념의 집을 짓는 건축가인 것이다. 정책과 제도는 권력관계를 통해 형성된 것이다. 따라서 정책과 제도를 이해하려면 정책의 속살, 즉 이념과 정치적 맥락을 이해해야 하고, 반대로 정치적 맥락을 이해하려면 정치적 관계가 응축되어 있는 정책과 제도를 함께 이해해야 한다.

2) 역사적 제도주의의 정치와 제도

역사적 제도주의의 정치와 제도

• 제도는 본질적으로 '사회적・정치적 행동의 화석화한 흔적'이며, "제도는 정책 뒤에 있는 핵심세력과 정책을 확립해 온 역사적 타협과 협력적 실천을 이해하는 열쇠이다." 제도는 권력과 영향력의 분배, 이익의 정의, 그리고 사회의 가치 확립에 개입한다. 이러한 맥락에서 "제도는 정치를 형성한다."

 

2. 빈곤을 보는 상이한 시각들

• 빈곤에 대한 세 가지 태도

	가난은 운명이다	가난은 죄악이다	가난은 나라의 책임이다
시기와 토대	튜더 왕조 이전 봉건주의	산업혁명기 자본주의 형성기	제2차 세계대전 이후 자본주의 성숙기
철학	기독교 공동체주의 봉건적 온정주의 계급 간 계약	자유주의 개인 및 시장의 자유 기회의 평등	사회민주주의 시장에 대한 규제 조건과 결과의 평등
시장과 국가	존재하지 않음. 이익 개념 없음.	시장은 진보의 상징 원동력은 이익과 경쟁 최소한의 국가 개입	시장의 실패 인정 원동력은 연대 복지국가의 개입
가난의 원인	운명	게으름, 부도덕	환경, 구조
빈민	위험한 자 구제의 대상	게으르고 부도덕한 자 노동 강제의 대상	사회적 권리를 가진 시민
핵심 가치	순응과 복종, 자선	자조, 자립, 근면	사회적 연대
사회복지와 제도	교회와 수도원 시혜	국가의 소극적 개입 신구빈법 시혜와 스티그마(stigma:낙인감, 수치심, 굴욕감)	국가의 적극적 개입 사회보장제도 시민으로서의 권리
주체와 정치	봉건 영주와 주교 신정정치	자본가와 노동자 자유방임주의	노・사・정・시민 사회적 조합주의 (social corporatism)

 

 

3. 빈민처벌법: 빈민법과 신(新)빈민법

• 1601년 영국에서 제정된 얼리자베스 1세의 빈민법은 빈곤의 책임이 국가에도 있다는 인식이 반영된 첫 법률이다. 이 법은 몸이 성한 빈민이 스스로의 생계를 유지할 수 있도록 일자리를 찾아야 하며, 그 일자리를 구빈행정의 기본단위이니 교구에서 공급해 주어야 한다고 정해 놓았다.
• 1834년에 새롭게 개정된 신(新)빈민법은 빈곤층에게 더 엄격했다. 그 주요 원칙인 '원외구호금지'와 '열등처우의 원칙'은 이것을 잘 보여 준다. 원외구호금지의 원칙은 구호가 작업장에 들어온 빈민에 한해야 한다는 것이고, 열등처우의 원칙은 작업장에서의 구제가 국가 구제를 받지 않고 살아가는 최하 수준 노동자의 생활보다도 열악해야 한다는 것이다.

 

4. 스핀햄랜드법

• 1795년 버크셔의 판사들은 뉴베리 근처 스핀햄랜드에 있는 펠리칸 여관에서 노동자들에게 보조금을 지급해야 한다고 결정한다. 구체적으로 보조금의 양은 빵 가격의 변동에 연동된 비율에 따라 스스로 벌어들이는 수입과 무관하게 최소한의 소득을 보장받을 수 있도록 해야 한다는 것이다. 정주법 폐지로 농촌 노동자들이 모조리 도시로 빠져나가 버리는 것을 막고, 농업 경영자들에게 부담을 주지 않으면서도 농촌의 임금을 올리 수 있는 방법이었다. 문제는 땀 흘려 일하여 임금을 받기보다 빈민구호를 받는 쪽이 낫다는 노동자들도 늘어났고, 이들의 임금을 공공기금으로 보조하면 임금 수준이 낮아지기에 결국 원하든, 원하지 않든 빈민구호세에 의존하지 않으면 살 수 없게 되었다.

 

5. 사회조사: 부스와 라운트리

• 귀족이었던 찰스 부스(C. Booth)의 빈곤조사로 런던 인구의 30.7%가 빈곤인구라는 사실을 밝혀졌다.
• 찰스 부스의 작업에서 영향을 받은 시봄 라운트리(S. Rowntree)의 빈곤조사로 요크 지역의 27.84%의 근로계층이 빈곤 속에서 생활하고 있다고 밝혔다. 라운트리는 부스와 똑같이 비곤의 주요 원인이 개인의 성격상 문제가 아니라 많은 근로계층이 살고 있는 힘겨운 상황 때문이라는 것을 발견했다.

 

6. 「다수파 보고서」와 「소수파 보고서」

• 20세기에 들어서자 빈민제도를 둘러싼 논쟁은 더욱 격렬해졌고, 1905년 신빈민법을 검토하기 위한 '왕립빈민법위원회'가 만들어졌다. 159회의 청문회와 10만 개가 넘는 질문에 대한 452명의 증언을 통해 조사가 이루어져 「다수파 보고서」와 「소수파 보고서」가 제출되었다.
• 「다수파 보고서」는 빈곤의 원인을 개인의 생활 태도, 즉 빈민의 나태와 무책임에서 찾았다. 그래서 빈민의 자활의지를 불신했으며, 빈민에게는 관대한 동정보다는 가혹한 조치가 필요하다고 생각했다.
• 「소수파 보고서」는 빈곤을 개인의 문제가 아니라 불합리하고 불건전한 사회질서의 결과로 보았으며, 빈곤해결을 위해 공공지출이 불가피하다고 여겼다.

 

7. 「베버리지 보고서」

• 윌리엄 베버리지(W. H. Beveridge)가 「소수파 보고서」를 기초로 1942년 제출한 「베버리지 보고서」는 새로운 사회질서, 즉 새롭고 더 평등한 영국의 청사진으로 시민들에게 뜨거운 호응을 얻으며 '요람에서 무덤까지'의 사회보장으로 여겨졌다. 이를 근거로 1944년 사회보장청이 설치되고 빈민법이 폐지되면서 영국 복지의 기틀이 확립되었다.
• 1942년 9월 「베버리지 보고서」는 복지국가의 재건 과정에서 문제가 되는 5대 사회악(결핍, 질병, 무지, 불결, 나태)을 확인하고 이 문제들을 해결하기 위해 대대적인 체제개혁을 제안했다.

 

** 워크북 연습문제

1. 아래 그림에 대한 설명으로 틀린 것은?

① 역사적 제도주의를 설명하고 있다.

② 제도는 정치적 관계의 산물이다.

③ 한번 만들어진 제도는 정치를 규정한다.

➍ 역사적 사건은 역사와 관련되어 있지만 정치와는 무관하다.

• 해설: 역사적 사건의 이면에는 항상 권력관계가 녹아 있다.

2. 다음 중 영국의 신빈민법(또는 신구빈법)에 대한 설명으로 옳은 것은?

① 빈곤층에 매우 관대한 법이었다.

② 신빈민법의 시행으로 빈곤이 사라졌다.

③ 열등처우의 원칙은 빈민들의 삶을 향상시켰다.

➍ 원외구호금지의 원칙을 담고 있다.

• 해설: 노동교화소나 작업장에 오지 않으면 구호를 금지하는 원외구호금지의 원칙을 담고 있다. 빈민을 가혹하게 다루는 빈민처벌의 성격을 지녔다. 신빈민법이 엄격했기 때문에 재원이 오히려 줄어들었고, 열등처우의 원칙으로 빈민들은 더욱 힘들어졌다. 자선조직협회가 이를 지지했다.

3. 잔여적 복지와 연관성이 큰 것만 모아 높은 것은?

① 열등처우의 원칙	② 원외구호금지의 원칙
③ 베버리지 보고서	④ 소수파 보고서

➊ ①, ②

② ②, ③

③ ①, ②, ③

④ ②, ③, ④

• 해설: ③, ④는 보편적 복지와 연관되어 있다.

4. 빈곤에 대한 설명 중 틀린 것은?

① 자유주의는 빈곤을 개인의 탓으로 보는 경향이 강하다.

➋ 가난은 나라가 책임져야 한다는 생각은 중세봉건제 때부터 존재했다.

③ 가난은 죄악이라는 생각은 자유주의 국가유형에서 강하게 나타난다.

④ 상대적 빈곤은 복지국가의 등장에도 불구하고 여전히 존재한다.

• 해설: 가난은 나라가 책임져야 한다는 생각은 자유주의 시기에 만연하였다.

5. 다음 중 빈곤을 개인의 책임으로 보는 관점과 연관된 것은?

① 사회민주주의와 연관된다.

② 시장의 실패를 인정한다.

➌ 조건의 평등보다는 기회의 평등을 보다 나은 가치로 인식한다.

④ 연대와 협동의 가치를 선호한다.

• 해설: 빈곤의 원인을 개인 책임으로 보는 관점은 경쟁과 자립, 자조의 가치를 강조하며, 기회의 평등을 핵심 가치로 주장한다. 국가로부터의 자유, 즉 소극적 자유를 지지한다. 반면 빈곤을 사회적 책임으로 보는 입장은 연대화 협동의 가치를 강조하며, 조건의 평등을 지지한다. 국가로의 자유, 즉 적극적 자유를 지지한다.